LES ÉLÉMENTS CONSTITUTIFS
DU DÉLIT DE CONCUSSION

Extrait du « TRAITÉ DE DROIT PÉNAL »
de R. GARRAUD ( 3e éd., Paris 1922 - Tome IV, p.339 )

1499. Le droit romain, ainsi que notre Ancien droit, a toujours confondu le crime de concussion et le crime de corruption.

Les habitants des provinces romaines n’avaient, à l’origine, qu’un recours devant le Sénat, pour se garantir de la corruption et des concussions des magistrats : cette assemblée nommait alors une commission, prise dans son sein, et la chargeait de l’information et de la fixation de l’indemnité. Une quaestio perpetua fut organisée, plus tard, pour juger ces crimes, par diverses lois, qui se succédèrent nombreuses, depuis la Lex Calpurnia de L. Piso (605 av.J.-C.), jusqu’à la loi si détaillée de Jules César, dite Lex Julia repetundarum. Cette dernière loi, dont les dispositions demeurèrent en vigueur jusqu’aux derniers temps de la puissance romaine, formait une sorte de Code de la matière. Le tribunal devait se prononcer, en premier lieu, sur la culpabilité de l’accusé ; puis, il procédait ensuite à la litis aestimatio, qui, suivant les cas, pouvait toucher au caput , ou avoir pour résultat l’exil, mais qui, d’ordinaire, ne tendait qu’à une indemnité, d’abord au simple, puis au double, enfin au quadruple des valeurs extorquées ou reçues. Plus tard, la corruption, la concussion furent punies extra ordinem, et, habituellement, de l’exil. L’accusation pouvait être intentée, même après la mort du prévenu, comme dans le cas de lèse-majesté.

Dans notre ancien droit, on comprenait, sous le nom de concussion, les abus d’autorité ayant pour mobile et pour résultat d’extorquer des sujets du roi des droits qui n’étaient pas dus, ou de plus forts droits que ceux qui étaient dus. Ce crime pouvait être commis : 1° par les gouverneurs et intendants de province, qui donnaient, à prix d’argent, des exemptions pour la milice ou les corvées, ou qui accordaient, dans les mêmes conditions, quelque autre grâce ; 2° par les chefs et membres des compagnies militaires, qui prenaient, ou exigeaient, ou extorquaient des deniers pour exempter les habitants du logement des gens de guerre ; 3° par les seigneurs, qui surchargeaient leurs sujets de nouveaux impôts ; 4° enfin, par les officiers de justice, tels que juges, gens du roi, greffiers, huissiers, même par les avocats, procureurs, et notaires, qui abusaient de leurs fonctions au détriment des parties. Les prévarications, qui se commettaient dans les trois premiers cas, étaient connues sous le nom d’exactions ; celles, commises dans le quatrième, sous le nom de malversations La peine était arbitraire ; elle dépendait des circonstances et de la qualité des personnes.

1500. Le Code pénal de 1791 isola, pour la première fois mais sans le définir, le crime de concussion du crime de corruption.

En effet, si ces deux infractions ont un caractère commun : l’extorsion ou l’obtention de valeurs par l’effet d’un abus de fonction ; elles diffèrent en un point essentiel. Le fait présente le caractère de concussion quand le fonctionnaire demande ou reçoit ce qu’il sait ne pas lui être dû comme une chose à laquelle la loi ou les règlements lui donnent droit. Le fait a le caractère de corruption, lorsque le fonctionnaire reçoit ce qu’on était libre de lui donner ou de ne pas lui donner. Dans le premier cas, le fonctionnaire exige, comme un droit, les deniers et perçoit ; dans le second cas, il se borne à les accepter à titre de don, de présent, ou à les extorquer, par un moyen quelconque, mais sans les réclamer à titre de taxe ou de salaire (1).

(1) La ligne de démarcation entre concussion et la corruption a été très exactement tracée par la Cour de cassation, dans un arrêt du 5 mai 1837 (Bul.crim. n° 142). Ungarde-champêtre était prévenu : 1° d’avoir reçu un salaire d’un propriétaire dans l’intérêt duquel il avait constaté un délit : 2° d’avoir reçu diverses sommes d’argent et une bouteille de vin de plusieurs personnes pour s’abstenir de dresser contre elles un procès-verbal. La Cour de cassation vit, dans le premier fait, le crime de concussion, et, dans le second, celui de corruption. « Attendu : 1° que d’après le premier de ces articles (l’art.174), le crime de concussion de la part des fonctionnaires ou officiers publics ne consiste pas seulement à exiger, mais aussi à recevoir ce qu’ils savent n’être pas dû pour salaire ou traitement ; que les gardes champêtres n’ont droit à aucun salaire de la part des particuliers, sur les propriétés desquels ils constatent des délits ou contraventions... ; 2° que l’article 177 punit tout fonctionnaire publie de l’ordre administratif ou judiciaire qui agrée ou reçoit des dons on présents, pour s’abstenir de faire un acte entrant dans l’ordre de ses fonctions ; que cet article s’applique aux officiers de police judiciaire, et, en particulier, aux gardes champêtres, chargés, par l’article 16 du Code d’instruction criminelle de rechercher les délits et contraventions qui portent atteints aux propriétés rurales et de les constater par des procès-verbaux... »

1501. Le fait de concussion se commet, suivant les tenues de l’article 174 [du Code pénal de 1810] « en ordonnant de percevoir ou en exigeant ou en recevant ce qu’on savait n’être pas dû ou excéder ce qui était dû pour droits, taxes, contributions, deniers ou revenus, ou pour salaires et traitements ».

Il en résulte que trois conditions sont nécessaires pour constituer cette infraction : I° un abus de l’autorité dont le fonctionnaire est investi ; II° une perception illégale ; III° la connaissance de l’illégalité de cette perception de la part de l’agent qui en a profité ou fait profiter autrui.

1502. I. - La concussion consiste, tout d’abord, dans un abus de fonction et d’autorité ; elle ne peut être commise que par ceux qui exercent un pouvoir public et qui en abusent. LegeJulia a repetundarum censetur qui cum aliquam potestatem haberet pecuniam acceperit. De cette idée essentielle, résultent trois conséquences.

a) Le concussionnaire doit avoir une qualité officielle. L’article 174 embrasse, dans le cercle de l’incrimination, trois catégories de personnes.

1° D’abord, «  tous fonctionnaires, tous officiers publics ». Nous avons déjà dit que ces expressions n’avaient nulle part été définies et qu’elles n’ont pas, dans le droit pénal français, un sens unique et nettement déterminé. Les qualifications de « fonctionnaires » ou « officiers publics » sont, en effet, plus ou moins larges, plus ou moins compréhensives, et c’est d’après les circonstances, d’après l’esprit et le but de la loi, qu’on doit, dans chaque texte spécial, déterminer l’étendue qu’il convient de donner à ces qualifications pour se conformer à intention présumée du législateur. L’article 174 ne vise pas seulement, par ces mots, « fonctionnaires » ou « officiers publics », les citoyens revêtus à un degré quelconque, d’une portion de la puissance publique, mais encore ceux qui, mis en possession d’un mandat public, puisent, dans ce mandat, le droit de concourir à la gestion des affaires de l’État, du département ou de la commune et qui en abusent. La jurisprudence a placé, dans cette catégorie d’agents, au point de vue de la concussion : les officiers de police judiciaire ; les maires ; les receveurs municipaux ; les commissaires de police ; les secrétaires de mairie, relativement à1a perception des droits fiscaux des adjudications municipales ; l’entreposeur de tabacqui délivre sciemment aux débitants des quantités de tabac moindres que celles dont il leur fait payer le prix ; les cadis algériens, qui exigent, comme salaires ou honoraires des actes et contrats par eux reçus, des sommes supérieures à celles qui leur sont dues ; les sergents-Majors qui, abusant de leurs fonctions, se font remettre, par les hommes de leur compagnie, des sommes qui ne leur sont pas dues ; etc.

La loi place, à côté des fonctionnaires et officiers publics, « tous percepteurs des droits, taxes, contributions, deniers, revenus publics ou communaux », On serait tenté de conclure de là que tous ces percepteurs pourraient être inculpés de concussion, alors même qu’ils ne seraient pas fonctionnaires publics. Mais le texte lui-même rectifie cette conclusion, certainement inexacte, Si l’article 174 comprend, dans ses termes, « tous percepteurs », ce n’est qu’en supposant que ceux-ci ont d’abord la qualité de fonctionnaires ou officiers publics : en effet, il ne les rappelle pas dans la nomenclature de ses dispositions pénales, où il ne parle que de fonctionnaires ou officiers publics. D’où il suit que les percepteurs ne peuvent-être compris dans cette disposition générale qu’en la qualité de fonctionnaires ou d’officiers publics. C’est un point certain.

2° L’article 174 du Code pénal de 1810 visait-il, dans les termes de fonctionnaires ou officiers publics, les officiers ministériels qui auraient exigé ou reçu des taxes supérieures au tarif légal ? La jurisprudence avait longtemps hésité ; et, si elle avait fini par classer les officiers ministériels dans la catégorie des fonctionnaires publics, cette extension donnée, avec quelque raison, au texte de l’article 174, n’était pas admise par tous les auteurs. Certains faisaient une distinction, entre ceux des officiers ministériels, chargés, à raison de leur qualité, d’une recette publique, et ceux qui présentent un mémoire de frais qui peut toujours être discuté. Cette distinction a précisément, été consacrée par la loi du 13 mai 1863 en ces termes (C.pén. art. 174 § dernier) : «  Les dispositions du présent article sont applicables aux greffiers et officiers ministériels, lorsque le fait a été commis à l’occasion des recettes dont ils sont chargés par la loi ».

Que résulte-t-il de cette disposition ? Si l’officier ministériel, notaire, avoué, greffier ou huissier exige un salaire supérieur à ce qui lui est dû, il ne commet, en principe, aucune infraction à la loi pénale ; il se rend coupable seulement d’une contravention aux lois et règlements de sa profession, de nature à motiver une poursuite disciplinaire. Mais il en est autrement dans le cas où l’officier ministériel est chargé d’opérer une recette, soit pour le compte du Trésor, comme le font les greffiers, en ce qui concerne les droits qu’ils perçoivent pour l’État, soit pour le compte des particuliers, comme le font les commissaires-priseurs ou les huissiers, en ce qui concerne les adjudications dont ils doivent recevoir le prix. Dans ce cas, la perception de toute somme excédant ce gui est dû légalement, constitue une concussion, quand elle a lieu eu lieu en connaissance de cause.

3° Les « commis et préposés » fonctionnaires ou officiers publics sont compris dans les termes de l’article 174. Cette qualification appartient aux individus qui n’ont pas personnellement de caractère public, qui n’agissent pas, dans un acte de leur fonction, en leur propre nom, mais comme les délégués, soit des fonctionnaires, soit des officiers publics, soit enfin des officiers ministériels. Tel serait un clerc d’avoué, d’huissier ou de notaire ; tel serait, également, l’employé auxiliaire d’une administration publique. La qualité du prévenu, exerçant une influence sur la pénalité et la compétence, il importe de qualifier exactement le concussionnaire et de savoir s’il est fonctionnaire ou officier public, ou simplement commis ou préposé d’un fonctionnaire ou officier public.

Le critère théorique de cette qualité est fort simple : le prévenu devra être considéré comme fonctionnaire ou officier public s’il exerce une autorité personnelle qui lui est déléguée directement par la loi. Il sera considéré comme commis ou préposé s’il ne perçoit qu’au nom d’un fonctionnaire ou officier public, dont il est le délégué. Ainsi, il ne faudrait voir qu’une concussion commise par un préposé, dans celle que commettrait un fermier des droits de halle, car cet agent « ne peut être assimilé à aucun fonctionnaire ou officier public ; il est commis ou préposé, au nom de le commune, à la perception des droits par son adjudication ou sa soumission ; il est substitué aux droits qu’aurait exercés le receveur municipal » (Cass.crim. 7 avril 1837). À l’inverse, les concierges et geôliers des maisons d’arrêt et de toutes autres maisons de détention ne sont pas commis ou préposés, mais bien fonctionnaires publics dans le sens de l’article 174, parce que leurs fonctions sont personnelles, « qu’ils les remplissent en leur propre nom, et sous leur responsabilité légale » (Cass.crim. 26 août 1824).

b) Les limites d’application de ces qualifications de fonctionnaires ou officiers publics étant indiquées, il est certain que tout autre individu, ne remplissant pas une fonction ou un office public, ou n’agissant pas comme délégué d’un fonctionnaire ou d’un officier public, ne saurait tomber sous le coup de l’article 174. Il en serait ainsi : 1° alors même que, pour percevoir, une taxe, une contribution, cet individu aurait pris indûment la qualité de fonctionnaire ou d’officier public ; 2° alors même qu’il serait, en réalité, chargé d’un service public et qu’il aurait perçu en cette qualité. En effet, l’élément caractéristique de la concussion, c’est que le titre, en vertu duquel le prévenu se présente pour exiger ce qui n’est pas dû ou plus qu’il n’est dû, soit un titre public, et qu’il y ait corrélation entre la fonction de celui qui exige ou reçoit et l’abus qui en a été fait.

c) La concussion, dans le droit romain comme dans notre ancien droit, ne pouvait se commettre que dans les rapports des délégués de la puissance publique avec les particuliers. Consistant essentiellement dans une extorsion par abus de pouvoir, elle supposait, chez le coupable, le titre public, et, chez la victime, la difficulté de résistance et de contrôle. En est-il de même dans le droit moderne ?

Le fonctionnaire ou l’officier public qui exigerait, à titre de « traitement » de l’État, d’un département, d’une commune ou d’un établissement public, ce qui ne lui est pas dû ou plus qu’il ne lui est dû, tomberait-il sous le coup de l’article 174 ? Il ne faut pas hésiter à l’admettre, L’article 174, en effet, considère, comme concussionnaire, le fonctionnaire ou l’officier public qui exige ou reçoit ce qu’il sait n’être pas dû ou excéder ce qui est dû pour « salaires et traitements ». L’opposition entre ces deux termes est significative. Le mot traitement s’entend, en effet, de tout appointement attaché à un emploi public et payé par l’État, de sorte que le fonctionnaire qui réclame de l’État, d’un département ou d’une commune au-delà de ce qu’il sait lui être dû, se rend coupable de concussion. On voit, par cette observation, Combien l’ancien crimenrepetundarum a changé de physionomie dans le droit moderne. Ce qui le caractérise, ce n’est plus seulement l’extorsion commise par abus d’autorité ; ce que le Code pénal réprime, c’est aussi l’usage abusif d’un titre public pour percevoir ou toucher ce qui n’est pas dû.

Le fonctionnaire public qui, en abusant de ses fonctions, contraint quelqu’un à donner ou à promettre à un tiers de l’argent ou d’autres avantages, pour droits, taxes, contributions ou revenus, ou pour salaires ou traitements, commet une concussion, comme s’il avait reçu ou tenté de recevoir pour lui-même. La loi ne s’occupe pas en effet du bénéficiaire de la perception. Elle paraît punir, même la concussion désintéressée, ou inspirée par des mobiles autres que l’intérêt personnel.

1503. II. - Le deuxième élément constitutif de la concussion, c’est l’illégalité de la perception. La perception est illégale lorsqu’elle rentre dans l’un de ces trois cas : 1.° lorsqu’elle n’est pas régulièrement autorisée par la loi ou les règlements ; 2° ou lorsque, bien qu’autorisée, elle s’applique à une dette déjà payée ou éteinte ; 3° ou lorsqu’elle excède ce qui est dû légitimement.

Mais, dans l’appréciation du point de savoir si la perception exigée ou reçue est ou non illégale, il faut tenir compte d’une distinction essentielle. Lorsqu’il s’agit de la perception d’un impôt, il suffit, pour qu’elle soit illégale, qu’elle n’ait pas été expressément autorisée par une disposition législative. La loi budgétaire annuelle se termine toujours par un article, qui consacre de principe fondamental de notre droit public, l’impôt ne peut être perçu qu’il a été consenti par les représentants du peuple : « Toutes contributions directes ou indirectes autres que celles autorisées par la présente loi, à quelque titre et sous quelque dénomination qu’elles se perçoivent, sont formellement, interdites, à peine contre les autorités qui les ordonneraient, contre les employés qui confectionneraient les rôles et tarifs et ceux qui en feraient le recouvrement, d’être poursuivis comme concussionnaires, sans préjudice de l’action en répétition pendant trois années contre tous receveurs, percepteurs ou individus qui auraient fait la perception.» Mais si la réclamation a été faite à tout autre titre, par exemple, à titre de salaire, rétribution, taxe, il est nécessaire, pour qu’elle soit légale, qu’elle ait été autorisée, sinon par une loi, du moins par un règlement pris par l’autorité compétente dans le cercle de ses attributions.

1504. III. - Le troisième élément de la concussion, c’est la conscience, de la part du fonctionnaire ou de l’officier public, de l’illégalité de la perception : il faut qu’il soit constaté que l’agent a exigé ou reçu ce qu’il savait ne pas être dû. Cette condition est nécessaire, mais elle est suffisante. Peu importe, en effet, que l’inculpé ait été ou non déterminé par un mobile frauduleux. Une perception illégale constitue une concussion, alors même que l’agent n’en a pas personnellement profité et qu’il s’est préoccupé des intérêts de l’État et non des siens propres. Cette idée va nous permettre de résoudre une question délicate.

Les préposés et commis à une perception qui auraient exigé ou reçu ce qu’ils savaient n’être pas dû ou excéder ce qui était dû, pourraient-ils se justifier en alléguant qu’ils n’ont agi que sur l’ordre de leur préposant ? La loi ne s’explique pas sur ce point ; elle n’étend pas, au crime de concussion, l’excuse absolutoire que l’article 114 § 2 organise en cas d’attentat à la liberté. Dans le silence de la loi, certains criminalistes ont résolu cette question, par une distinction, qui nous paraît arbitraire, bien qu’elle ait été consacrée per la législation belge. Il y aurait lieu d’examiner si les commis et préposés dépendent de l’ordonnateur, ou si le lien de dépendance n’existe pas, ensuite s’ils ont agi de complicité avec lui. Dans le cas où ils seraient liés parl’ordre et où ils n’auraient pas profité de l’exaction, leur justification serait complète, et un acquittement devrait être la conséquence de cette double constatation. Mais, ni la subordination hiérarchique, ni le mobile qui a déterminé la volonté de l’agent, ne peuvent constituer des causes de justification ou d’excuse. Il s’agira toujours de savoir si l’agent a cru ou pu croire qu’il exigeait ou recevait une perception illégale. C’est en se plaçant à ce point de vue que la question d’intention doit être examinée et résolue.

En résumé, la concussion, dans le droit moderne, a ces trois caractères : 1° elle se distingue de la corruption en ce que l’inculpé exige comme un droit ce qu’il sait ne pas lui être dû ; 2° elle se constitue par le seul fait de l’abus de fonction, sans qu’il soit nécessaire qu’à cet élément s’ajoute la menace ou tout autre procédé d’extorsion ; 3° enfin, elle existe, quelle que soit la qualité de la victime, et alors même qu’aucun rapport de subordination ne serait constaté entre le fonctionnaire qui perçoit et celui qui paye ce qui n’est pas dû ou qui n’est dû.

1505. En matière de concussion, il n’y a pas à se préoccuper, en effet, des moyens employés par le fonctionnaire ou l’officier public pour arriver à une perception illicite. Dans le droit romain, la concussion supposait une exaction : les violences, les menaces, l’usage et l’abus d’autorité, étaient, pour ainsi dire, constitutifs de l’incrimination elle-même. Aujourd’hui, le concussionnaire n’est pas seulement celui qui exige, mais aussi celui qui reçoit ce qu’il sait ne pas lui être dû. Ce caractère nouveau de la concussion est puisé dans une idée juste : ce que la loi punit, en effet, c’est simplement un abus de la fonction même.

Peu importe donc que cet abus soit accompagné de circonstances qui certainement l’aggravent ; car, la seule illégalité de la perception faite sciemment par un fonctionnaire ou officier public est caractéristique de l’incrimination. La concussion se compose, en effet, des deux éléments suivants : l’abus de pouvoir, qui est le moyen, et la soustraction de deniers, soit au profit du fonctionnaire, soit au profit d’un tiers ou de l’État, qui est le but. Aucun autre élément n’est exigé par la loi française.